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对于这个问题，我们要多看宪法史。

尽管有宪法形式和宪法的称呼，凯尔森在这里谈的不是宪法，也不是形式意义上的宪法。因此，人们能够既坚持基础规范的想法，同时又反对法与道德在概念上的分离。

这表明，习惯法与内容与之相同的宪法律之间的冲突总是以有利于习惯法的方式被解决。如果是这样，高层级规范相对于低层级规范便具有宪法特征。因此，为什么凯尔森的基础规范首先被称为宪法，其次被称为法逻辑的或先验-逻辑的宪法就很清楚了。由人们应该按照议会共和制的新宪法行为，也就是（3），可以推出具体的基础规范： （4）强制行为应该在这种条件下并以这种方式设定：像它在新宪法以及由此在依宪 法选举的议会所创设的规范中被规定的那样。当构建实质的宪法概念时，宪法的内容才起作用。

凯尔森接着说，基础规范取决于实质（Material）——将这个实质统一解释为法是基础规范特有的功能，在这里是独裁者，在那里是人民被基础规范作为最高的、创设规范的机关。对此，参见京特?帕奇希（Günther Patzig）：可怕的抽象化——20年代之德国对希腊哲学的非理性化解释（?Fuchtbare Abstraktionen. Zur irrationalistischen Interpretation der griechischen Philosophie im Deutschland der 20er Jahre），载 《两次世界大战之间的自由主义的危机》（Die Krise des Liberalismus zwischen den Weltkriegen）, 鲁道夫?冯?塔登（Rudolf von Thadden），G?ttingen，1978年，第 201页以下。推进国家监察立法，就是为了保障国家监察体制改革这项事关全局的重大政治改革能具备合法性、正当性，在法治轨道上有序运行，与全面推进依法治国的步调相协调。

秦前红：《国家监察体制改革宪法设计中的若干问题思考》，载《探索》2017年第6期。在上下级监察委员会的关系上，《监察法（草案）》第8条规定，上级监察委员会领导下级监察委员会的工作。[27]经过多年的规范和发展，大多数看守所已经有着较为成熟的制度规范和硬件条件，监所检察机构的监督也相对到位，能够在保证调查的同时对调查活动展开有效监督。对于监察委员会与其他国家机关之间的关系而言，在分工合作、相互配合的基础之上，国家监察立法还应当以我国《宪法》对国家机关设置的内在要求为指引，坚持宪法对国家权力配置结构的协调统一，[29]实现不同国家机关之间的相互制约。

三、国家监察体制改革的合宪性问题 国家监察体制改革的合宪性问题是当前学界争议的焦点之一。从宪法解释的角度出发，现行《宪法》对于全国人大和全国人大常委会职能的规定，能够为试点决定提供合宪性解释的空间。

正如有学者所总结，在原有体系下，反腐体系的重合化、机构职能的非统筹化、制度构建的非契合化降低了反腐预防机制运行的整体效果。当然，在人大闭会期间，人大常委会也可就特定事项要求监察委员会作专项报告。检察系统内设有反贪污、反渎职、预防职务犯罪等机构。[11]郑贤君：《试论监察委员会之调查权》，载《中国法律评论》2017年第4期。

然而，在取得成绩的同时，一些体制、机制性问题也逐渐暴露出来，其中最为突出的就是反腐力量分散的问题。故应允许检察机关在对案件调查情况进行实体审查后，直接作出起诉、退回或者不起诉的决定，而无需征求监察委员会的意见。除了可能影响案件调查的细节外，案号、承办人员、案件办理流程等一系列事项均应当公开。《监察法（草案）》明确留置应当在特定场所进行，但尚未对特定场所作进一步说明。

2016年12月，全国人大常委会授权在三地进行国家监察体制改革的试点，在赋予试点地区监察委监督、调查、处置三项职能的同时，还暂停了部分法律法规中的具体条文在三地适用。通过监务公开方式保持有效透明度，从而接受社会媒体舆论的监督应当成为监察委员会工作的方向之一。

[7]从此意义上说，制定《监察法》，推进国家监察体制改革，旨在实现党的监督和国家监督的有机统一、协调匹配。倘若监察委员会一方面接受人大监督，一方面又要对人大进行监督，这种双向的互相监督可能产生冲突。

[33]姜明安：《国家监察法立法的几个重要问题》，载《中国法律评论》2017年第2期。以既有统计为基础，公务员系统大概为700万人，事业单位系统大概为3000万人，如果将接受委托和授权的组织、国有企业、基层自治组织中的被监察对象加起来，总数有可能超过6000万人。录音录像既是取证程序合法与否的重要证明材料，也是对监察机关调查工作进行监督的有力手段。留置对象的范围也是讨论的焦点之一。但对非监察对象是否可以采取留置措施则存在不同观点。[21]王兆国：《关于〈中华人民共和国宪法修正案（草案）〉的说明—2004年3月8日在第十届全国人民代表大会第二次会议上》，载《中国人大》2004年第6期。

马怀德：《〈国家监察法〉的立法思路与立法重点》，载《环球法律评论》2017年第2期。也即对公职人员反腐败的全覆盖，是整合原有监察职能的首要指导原则。

【中文关键词】 国家监察体制改革。处于监察范围的人大代表和人大机关工作人员作为公职人员，行使公权力，自然应当接受监督，但监察委并不能够越权直接监督人大等机关。

[5]马怀德：《让党内监督和国家监督与时俱进》，载《紫光阁》2017年第2期。[5]这意味着，纪委对各类行使公权力的公职人员，尤其是对党员和党员领导干部实现了监督的全覆盖。

规定这一领导体系的目的是保证监察工作有序开展，减少工作中可能受到的干预和掣肘。对监察全覆盖的范围进行细化。韩大元：《论国家监察体制改革中的若干宪法问题》，载《法学评论》2017年第3期。五、留置措施的概念、适用条件与程序 十九大报告提出，制定国家监察法，要依法赋予监察委员会职责权限和调查手段，用留置取代传统纪检监察中的双规双指措施。

从防止产生双向监督的角度出发，这一规定有一定道理，笔者也曾主张，为避免监督冲突，不一定要求监察委员会向人大报告。从以往的职务犯罪案件可以看出，行贿受贿案件中行贿人以私营企业主居多，大多数不属于监察对象。

[8]应松年：《加快法治建设促进国家治理体系和治理能力现代化》，载《中国法学》2014年第6期。同时，《监察法（草案）》规定留置期限不得超过三个月，在特殊情况下报上一级监察机关批准，可以延长一次。

应当说，这一规定还有可完善的空间。既有组织规范，也有行为规范。

行贿行为与受贿行为联系紧密，仅对涉嫌受贿人员进行留置可能难以查清案件，而需要对行贿行为与受贿行为均展开调查。因为可以听取并非义务性规范，意味着人大可以听取报告，也可以不听取报告，这不利于监督关系的稳定塑造，也在一定程度上弱化了人大及其常委会的监督职能。然而，需要强调的是，国家监察立法仍然应当符合法治国的基本原则，贯彻正当程序原则、人权保障原则、比例原则等要求。当然，对于这部分人员的具体界定还有待进一步完善。

[14]李红勃：《现行纪检监察模式的困境及其法治化改革方向》，载《环球法律评论》2017年第2期。全国纪检监察机关共立案154.5万件，处分153.7万人，其中厅局级干部8900余人，处级干部6.3万人。

十九大闭幕后，中办印发了《关于在全国各地推开国家监察体制改革试点方案》。（二）实现党的监督和国家监督的协调匹配 为了实现对权力的有效监督，十八大以来，党内监督得到迅速强化和扩展。

除此之外，是否需要设立兜底条款是立法过程中曾经存在的一个争议。【注释】 *本文系国家社会科学基金重大项目和2016年度马克思主义理论研究和建设工程重大项目推进党内监督制度化、规范化、程序化研究（2016MZD015）的阶段性成果。